Am 23. Juni 2016 stimmte eine knappe Mehrheit der britischen Bevölkerung für den Austritt aus der Europäischen Union. Zehn Jahre später sind die Folgen des Referendums noch immer spürbar – wirtschaftlich, politisch und gesellschaftlich. Prof. Dr. Thomas Saalfeld, Inhaber des Lehrstuhls für Vergleichende Politikwissenschaft an der Universität Bamberg, ordnet im Interview ein, welche Erwartungen sich erfüllt haben, warum der Brexit andere Länder eher abgeschreckt hat und weshalb eine Rückkehr Großbritanniens in die EU vorerst unwahrscheinlich bleibt.
Wenn Sie heute auf das Brexit-Referendum zurückblicken: Was ist aus Ihrer Sicht die wichtigste Erkenntnis?
Thomas Saalfeld: Der Brexit zeigt, dass bei Volksabstimmungen rationale wirtschaftliche oder sicherheitspolitische Argumente an Gewicht verlieren können, wenn Fragen nationaler Identität und Souveränität in den Vordergrund rücken. Vielen Wählerinnen und Wählern war bewusst, dass der Austritt ökonomische Nachteile bringen würde – trotzdem haben sie dafür gestimmt. Das ist kein völlig neues Phänomen, aber wir sehen es heute häufiger – nicht nur in Großbritannien, sondern auch in anderen europäischen Ländern und den USA: Nationalistische Argumente gewinnen an Gewicht, rationale Kosten-Nutzen-Abwägungen treten in den Hintergrund.
Welche Erwartungen waren mit dem Brexit verbunden – und haben sie sich erfüllt?
Die wichtigste Erwartung war, dass Großbritannien nationale Souveränität zurückgewinnt. Dabei ging es vor allem um Grenzkontrolle, Einwanderung und die Geltung nationalen Rechts. Viele Brexit-Befürworterinnen und -Befürworter empfanden beispielsweise die Freizügigkeit innerhalb der Europäischen Union oder die Geltung von EU-Recht in Großbritannien als Einschränkung nationaler Selbstbestimmung. Hinzu kam der Wunsch, den Einfluss europäischer Gerichte zurückzudrängen und stärker auf britische Rechtsprechung zu setzen. Diese Vorstellungen waren allerdings nur teilweise realistisch. Großbritannien war und ist wirtschaftlich eng mit der Europäischen Union und mit anderen internationalen Partnern verflochten. Ein Teil der Souveränität, den man an einer Stelle gewonnen hat, ging an anderer Stelle verloren – etwa durch neue Handelsverträge, durch Abhängigkeiten von Investoren oder durch Zugeständnisse an jetzt andere Staaten. Wenn Großbritannien beispielsweise Handelsabkommen mit großen Ländern wie Indien abschließt, befindet es sich nicht automatisch in einer starken Verhandlungsposition.
Welche wirtschaftlichen Folgen sind heute besonders sichtbar?
Besonders sichtbar sind höhere Kosten in Verkehr, Logistik, Export und Import. Viele Bedingungen für Handel, Zoll und Regulierung mussten neu verhandelt werden. Das hat erhebliche Kosten verursacht. Allerdings sind nicht alle Bereiche gleichermaßen betroffen: Der Finanzsektor in London, also Banken, Versicherungen, Investment und damit verbundene Dienstleistungen, ist stabil geblieben. Anders sieht es bei kleineren exportorientierten Unternehmen, in der Landwirtschaft und Fischerei aus. Auch für Kulturschaffende war der Brexit einschneidend. Wenn eine Band mit Instrumenten durch Europa tourt und für Ausrüstung umfangreiche Zollformalitäten erledigen muss, kann das schnell so teuer und aufwendig werden, dass Tourneen kaum noch möglich sind.
Inwieweit konnte das britische Parlament während des Brexit-Prozesses seine Kontrollfunktion gegenüber der Regierung wahrnehmen?
Nur eingeschränkt. Es handelte sich um internationale, teilweise vertrauliche Verhandlungen. Parlamente – das britische ebenso wie das Europäische Parlament oder der Deutsche Bundestag – sind in solchen Situationen stark darauf angewiesen, welche Informationen Regierungen freiwillig weitergeben. Das britische Parlament versuchte, durch Ausschüsse mehr Einblick zu erhalten. Doch viele europäische Rechtsnormen mussten ungeprüft übernommen oder angepasst werden. Das Parlament konnte nicht bei jeder einzelnen Regelung einen vollständigen Kontroll- und Abwägungsprozess mit Anhörungen und ausführlicher Beratung durchführen. Das hat die parlamentarische Kontrolle beeinträchtigt.
Welche Rolle spielten innerparteiliche Konflikte und Fraktionsdisziplin im Brexit-Prozess?
Die schwerwiegendsten Konflikte gab es bei den Konservativen. Die Partei war bereits seit der Regierungszeit von John Major in den 1990er-Jahren tief gespalten – in eine proeuropäische Minderheit und eine euroskeptische Mehrheit. Diese Konflikte prägten die Brexit-Verhandlungen wie auch deren parlamentarische Begleitung massiv. Teilweise brach die Fraktionsdisziplin zusammen. Die Regierung war zeitweise kaum noch beschlussfähig, weil proeuropäische konservative Abgeordnete gemeinsam mit der oppositionellen Labour Party stimmten.
Labour wiederum verfolgte überwiegend eine konfrontative Oppositionsstrategie und stimmte prinzipiell gegen die Regierung. In beiden Parteien kam es zu Abspaltungen mehrerer Abgeordneter. Das zeigt, wie stark der Brexit die üblichen parteipolitischen Konfliktlinien überlagerte.
Hat der Brexit die Funktionsweise des britischen politischen Systems verändert?
Im Regierungsalltag zunächst nicht grundlegend. Einige Entwicklungen sind aber noch offen. Besonders umstritten ist die Rolle europäischer Gerichte, insbesondere des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. Teile der Konservativen wollen, dass Menschenrechtsfragen langfristig ausschließlich von britischen Gerichten entschieden werden.
Zeigt der Brexit ein Problem politischer Repräsentation?
Ich würde sagen: Es hat gesellschaftliche Präferenzen abgebildet. Die britische Gesellschaft war und ist tief gespalten. Beim Referendum stimmten knapp 52 Prozent für den Austritt und rund 48 Prozent für den Verbleib. Würde heute erneut abgestimmt, gäbe es vermutlich eine hauchdünne Mehrheit für den Wiedereintritt oder für eine engere Bindung an die EU.
Wenn man genauer hinschaut, sieht man klare Unterschiede zwischen Bevölkerungsgruppen. Junge, gut ausgebildete, international orientierte Menschen in London waren überwiegend für den Verbleib. Ihre Interessen wurden deshalb unzureichend repräsentiert. Dagegen waren Ältere und Menschen in wirtschaftlich schwächeren Regionen skeptisch gegenüber der Europäischen Union. Das Referendum machte sichtbar, wie tief diese gesellschaftlichen Brüche verlaufen. Sie führten dazu, dass die unterlegene Seite bei einem stark emotionalisierten Thema nicht repräsentiert wurde.
Welche Rolle spielt der Brexit heute noch im politischen Diskurs in Großbritannien?
Unmittelbar nach dem Referendum dominierte der Brexit die öffentliche Debatte. Aktuell spielt er keine so große Rolle mehr. Es gibt eine gewisse Müdigkeit. Die Parteien wissen das und vermeiden es, den Brexit wieder zu einem großen Streitthema zu machen. Im Hintergrund versucht die Regierung allerdings, Großbritannien wirtschaftlich und politisch wieder näher an die Europäische Union heranzuführen.
War der Brexit ein einmaliges Ereignis oder Ausdruck tieferliegender Entwicklungen in europäischen Demokratien?
Beides. Der freiwillige Austritt eines EU-Mitgliedstaates war bislang einzigartig. Die Debatten über die negativen Folgen europäischer Integration sind es dagegen nicht. Solche Argumente finden wir in vielen europäischen Ländern. Allerdings hat der Brexit Befürworter des Austritts in anderen Ländern eher abgeschreckt. In Großbritannien war der Prozess lang, komplex und kostspielig. Er hat gezeigt, wie schwierig es ist, ein Land aus den rechtlichen, wirtschaftlichen und institutionellen Strukturen der EU herauszulösen. Deshalb sprechen nationalistische Parteien wie die AfD in Deutschland oder der Rassemblement National in Frankreich heute oft vorsichtiger über einen EU-Austritt als noch vor einigen Jahren.
Hat der Brexit die Europäische Union eher geeint oder gespalten?
Eher geeint. Als großes Land und bedeutender Nettozahler war Großbritannien innerhalb der EU ein wichtiger, aber oft schwieriger Partner. Nach dem Austritt fiel ein wichtiger Störfaktor weg. Zugleich musste die EU während der Verhandlungen geschlossen auftreten. Das hat insbesondere die Europäische Kommission gestärkt, weil sie die Verhandlungen erfolgreich führte. Natürlich ist die EU weiterhin heterogen und in vielen Fragen gespalten. Aber der Brexit selbst hat sie nicht auseinandergetrieben.
Ein Blick in die Glaskugel: Wie werden sich die Beziehungen zwischen Großbritannien und der EU entwickeln? Halten Sie eine Annäherung oder sogar einen Wiedereintritt für denkbar?
Eine Annäherung halte ich für sehr wahrscheinlich, einen Wiedereintritt auf absehbare Zeit für ausgeschlossen. Dafür gibt es weder im Parlament noch in der Bevölkerung ausreichend klare Mehrheiten. Ein neues Referendum würde das Land wieder stark spalten und hätte möglicherweise ähnliche traumatische Folgen. Das wissen alle Beteiligten.
Vorstellbar sind jedoch engere Formen der Zusammenarbeit, etwa über Assoziierungsabkommen. Bereits heute bemüht sich die britische Regierung um eine stärkere Anbindung in Bereichen wie Handel, Forschung und Bildung. Für Universitäten ist etwa die Beteiligung an europäischen Forschungsprogrammen wie Horizon Europe sehr wichtig. Beim Studierendenaustausch im Erasmus-Programm gibt es konkrete Annäherungen: Großbritannien wird ab 2027 wieder vollständig teilnehmen. Seit dem Brexit war die Mobilität stark eingeschränkt, etwa durch begrenzte Fördermöglichkeiten und strengere Visaregeln.
Hinzu kommt die internationale Sicherheitslage. Wenn sich die USA stärker aus internationalen Strukturen zurückziehen oder die NATO infrage stellen, wächst für Großbritannien der Anreiz, enger mit Europa zusammenzuarbeiten. Für die Europäische Union ist attraktiv, dass Großbritannien militärisch ein sehr starker Partner ist.
Welche Herausforderungen stehen der EU und Großbritannien in den kommenden Jahren bevor?
Für die EU besteht die zentrale Herausforderung darin, trotz innerer Unterschiede handlungsfähig zu bleiben und mit einer Stimme zu sprechen. Sie ist wirtschaftlich und politisch heterogen. Es gibt Unterschiede zwischen Nettozahlern und Empfängern, zwischen Staaten mit strenger Haushaltspolitik und solchen mit lockerer Ausgabenpolitik. Gleichzeitig könnte Europa im globalen Machtgefüge zwischen den USA, China, Russland eine wichtige Rolle spielen – wenn es geschlossen auftritt.
Großbritannien wiederum muss seine außenpolitische Rolle neu definieren. Lange verstand sich das Land als eine Art Brücke zwischen den USA und Europa. Diese Rolle ist durch die isolationistische Politik der USA unter Donald Trump stark infrage gestellt worden. In vielen Fragen steht Großbritannien heute klar auf der Seite Europas.
Hat der Brexit Ihre eigene Forschung und Ihr Leben beeinflusst?
Nein, nicht grundlegend. Als Parlamentsforscher fand ich bestimmte Entwicklungen natürlich sehr interessant – etwa die Auseinandersetzungen um Fraktionsdisziplin, das Verhalten einzelner Abgeordneter oder die großen parlamentarischen Debatten. Aber für meine Forschung im engeren Sinne war der Brexit nicht prägend.
Persönlich ist der Brexit jedoch sehr bedeutsam: Zum einen die Abschaffung der Freizügigkeit. Ich bin selbst als junger Mensch nach Großbritannien gegangen, um dort zu arbeiten – mit der Selbstverständlichkeit, dort genauso behandelt zu werden wie ein britischer Staatsbürger. Innerhalb der EU leben und arbeiten zu können, wo man möchte, ist eine große Freiheit. Dass Großbritannien nicht mehr Teil davon ist, empfinde ich als großen Verlust – gerade weil das Land immer besonders offen und dynamisch war.
Zum anderen die tiefe gesellschaftliche Spaltung. Beim Brexit ging es nicht nur um wirtschaftliche Fragen, sondern um Identität: Was bedeutet es, Brite oder Britin zu sein? Diese Frage hat Menschen emotional stark berührt. Familien stritten, Freundschaften wurden belastet. Das war sehr eindrucksvoll – und auch erschreckend. Solche Dynamiken sind nicht auf Großbritannien beschränkt. Auch in Deutschland rufen Debatten über Migration, Zugehörigkeit oder nationale Identität ähnliche Spaltungen hervor. In diesem Sinne ist der Brexit nicht nur ein britisches Ereignis, sondern auch eine Warnung für andere europäische Demokratien.